林霁峰:逐步调整完善生育政策,促进人口长期均衡发展-广西职业师范学院
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林霁峰:逐步调整完善生育政策,促进人口长期均衡发展

作者:  来源:党委宣传部   时间:2014-04-28 00:00:00  浏览:
 

20131112日党的十八届三中全会根据十八大关于全面深化改革的战略部署,通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,其中作为300多项改革内容之一的生育政策调整改革,涉及亿万群众的切身利益,在国内外引起了广泛的关注?!吨泄仓醒牍赜谌嫔罨母锶舾芍卮笪侍獾木龆ā诽岢觯阂凹岢旨苹幕竟?,启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策,逐步调整完善生育政策,促进人口长期均衡发展?!?span>20131228日,十二届全国人大常委会第六次会议审议通过了《关于调整完善生育政策的决议》,正式启动实施单独两孩政策。中共中央政治局常委、国务院总理李克强对 227日全国计划生育工作电视电话会议作出重要批示指出:“调整完善生育政策,事关经济社会发展全局,符合广大人民群众的意愿。各级政府及卫生计生等部门要在坚持计划生育基本国策的同时,按照总体稳定、城乡统筹、分类指导、协调发展的原则,周密安排,加强服务,扎实稳妥有序地推进调整完善生育政策工作,把好事办好,促进人口长期均衡发展?!敝鸩降髡晟粕?,关系经济社会发展全局,关系人民群众切身利益,关系中华民族长治久安,是党中央、国务院着眼人口与经济社会全局作出的重大决策,坚持计划生育基本国策是立足国情、实现可持续发展的战略选择。

一、为什么要对现行生育政策做调整

大家都知道,计划生育是我国的一项基本国策。现行生育政策的制定和实施也经历了一个逐步调整完善的历史过程。从1980年提倡一对夫妇生育一个孩子,到1988年农村一孩半政策,再到实施单独两孩政策,计划生育政策是在长期实践中逐渐完善的。单独两孩新政只是调整完善生育政策的一个重大举措,最终目的是调控人口过快增长,促进人口长期均衡发展,缓解人口对环境和资源造成的压力以及提高人们的生活质量。

1971年,国务院批转了《关于做好计划生育工作的报告》,首次把控制人口增长的指标纳入国民经济发展计划。

1973年,国务院成立了计划生育领导小组。在计划生育宣传教育上,首次提出了"晚、稀、少"的口号 。

1975年,毛泽东在国家计委《关于一九七五年国民经济计划的报告》上批示:“人口非控制不行”。国家制定了“晚、稀、少”和“提倡一对夫妇生育子女数量最好一个,最多两个”的生育政策(即一个不少、两个刚好、三个多了)。

1978  中国共产党十一届三中全会首次把计划生育提到国策的高度

19809月,中共中央发表《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》,提倡一对夫妇只生育一个孩子的独生子女政策正式在全国推行。

19829月,中共十二大把实行计划生育确定为基本国策,同年124日在全国人大五届五次会议上把实行计划生育确定为基本国策写入新修改的《宪法》。

1991年,中共中央、国务院作出《关于加强计划生育工作严格控制人口增长的决定》,明确提出要坚定不移地贯彻落实现行生育政策,严格控制人口增长。

200112月,九届全国人大常委会第二十五次会议审议通过了《中华人民共和国人口与计划生育法》,并于200291日起实施。标志着计划生育基本国策有了国家基本法律的保障,人口和计划生育工作全面进入依法管理的阶段。                                            

以广西为例,19752月,自治区党委在批转自治区计划生育领导小组《关于全区计划生育工作会议情况及今后工作意见的报告》中指出,要按照“晚、稀、少”(结婚生育晚一些、生育间隔拉开一些、生育少一些)的要求,普遍提倡晚婚,提倡每对夫妇只生育两个孩子,生育间隔4周年以上为好。

197911月,自治区革委会颁布《广西壮族自治区革命委员会关于计划生育工作若干问题的规定(试行草案)》(桂革发[1979]267号)。在生育孩子的数量上,提倡一对夫妇最好只生一个孩子,最多不得超过两个(包括抱养);生育间隔3周年以上;再婚夫妇在再婚前已有两个孩子的也不得再生育;自198011日起凡生第三个孩子(第二胎是双胞胎者除外)的均属于违反计划生育规定,属于超生。

1982年,自治区下发《中共广西壮族自治区委员会广西壮族自治区人民政府关于贯彻国家计划生育政策的若干规定(试行)》(桂发[1982]77号),“必须普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子,严格控制二孩,坚决杜绝多胎生育”;

19854月,广西壮族自治区人民政政府颁布《广西壮族自治区人民政府关于贯彻执行国家计划生育政策的若干规定》(桂政发[1985]46号),规定中,在继续提倡一对夫妇只生一个孩子的基础上,共设置 20个生育二孩(或三孩)的政策口子(包含单独两孩和单少数民族两孩)。据此调查测算,如果严格执行1985年颁布的生育政策,全自治区进入婚育期的妇女平均终身可生育1.68个孩子(其中非农业人口可生育1.2个,农业人口1.8个)。

1988917日,经自治区七届人大常委会第五次会议审议通过广西计划生育第一个地方性法规:《广西壮族自治区计划生育条例》。

198911日,《广西壮族自治区计划生育条例》开始实施。允许生育第二个孩子的政策在桂政发(198546号文件所设置的20个口子的基础上作紧缩性调整后,改设为11个口子,全自治区进入婚育期的妇女平均终身可生育孩子数调整为1.57个,即广西的政策生育率为1.57。至此,广西的计划生育政策以地方法规的形式确定下来。

30多年来,在党和国家的倡导下,在全国人民的共同努力下,计划生育取得了举世瞩目的巨大成就,少生了4亿多人,使“世界70亿人口日”推迟5年到来。

30多年来全区累计少生2480多万人,为社会和家庭节省016岁孩子抚养费累计超过2万亿元,相当于2010年全区生产总值的2倍。

应该说,我们实现了人口再生产类型的历史性转变,缓解了人口对资源、环境的压力,有力地促进了经济持续快速的增长和人民生活水平的提高,成绩是非常明显的。

进入本世纪以来,我国人口形势发生了重大变化,人口众多仍然是我国的基本国情,同时人口结构性问题日益成为影响经济社会发展的重要因素。比方说劳动力持续问题、老龄化问题、人口结构性问题,这些问题开始突出了。

一是低生育水平稳中趋降。上世纪90年代初,我国妇女总和生育率由1970年的5.8降到更替水平以下,目前为1.51.6,达到发达国家的平均水平。人口总量虽然保持持续增长,但惯性趋弱。如果维持现行生育政策不变,总和生育率将继续下降,总人口在达到峰值后将快速减少,影响人口长期均衡发展以及中华民族的长远发展。

二是人口结构性问题日益突出。从2012年起劳动年龄人口开始减少,2012年比上年减少345万人;2013年比上年又减少244万人,今后将逐年呈下降趋势。未来10年青壮年劳动力每年将下降约1.2%,总数约为2900万。2023年以后,年均将减少约800万人。人口老龄化速度加快,201360岁及以上老年人口达到2.0243亿,占总人口的14.9%。本世纪30年代中期将达到4亿,占总人口的比例将从目前的1/7提高到1/4。出生人口性别比长期偏高,近20年来一直在高位徘徊,2012年仍高达117.7,到2020年,全国2045岁男性将比女性多3000万人左右。广西目前年龄为3049岁的大龄未婚人口约有690万,其中,男性612万,占88.69%,女性78万,占11.31%,性别比高达784.62,婚姻挤压现象十分突出。

三是家庭规模持续缩减?!傲铡笔菹允?,全国有家庭户4.015亿,户均3.10人,较“五普”减少0.34人,与上世纪80年代初户均4.43人比较,下降1.33人。独生子女家庭1.5亿多户,“421”的家庭模式抗风险的能力低,独居老人的比例提高,家庭的传统功能有所弱化。

1980年,中共中央《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》指出:“到30年以后,目前特别紧张的人口增长问题就可以缓和,也就可以采取不同的人口政策了”。当前,启动实施单独两孩政策条件成熟、时机有利。在这种情况下,国家有关部门经过认真的调查研究,反复的测算,提出了“单独两孩”政策的方案。党中央、国务院高度重视这项工作,去年党的十八届三中全会做出了调整完善生育政策,实施“单独两孩”决策部署。

二、当前启动实施单独两孩政策有何意义?

生育政策是计划生育基本国策的核心。根据人口形势的发展变化,启动实施单独两孩政策,是计划生育政策的重大调整完善,是适应人口发展新形势、合乎民意的重大举措,具有十分重要的意义。其意义主要体现在三个“有利于”:

第一,有利于我国经济持续健康发展

人口发展周期较长,在劳动力数量较丰富、人口抚养负担较轻的时期,及时调整完善生育政策,有利于改善人口结构,保持合理的劳动力规模,延缓人口老龄化速度,增强经济活力。

2011年,我国1559岁劳动年龄人口达到9.41亿人峰值,2012年下降为9.37亿人,我国劳动年龄人口在相当长时期里第一次出现了绝对下降,比上年减少345万人,人口年龄结构正发生变化。按此趋势,2030年前我国劳动年龄人口仍可保持8亿人以上,但年轻劳动力在劳动年龄人口比例下降,劳动力资源的国际比较优势有所减弱。同时,人口老龄化明显加速,赡养老人负担持续加重,201260岁及以上老年人口占总人口的比例已经达到14.3%,2013年底老年人口总数达到2亿人,而2025年、2035年将分别达到3亿人和4亿人。表明我国的“人口红利期”开始出现拐点,将逐渐趋于消失。如维持现行生育政策不调整,几十年后劳动年龄人口锐减,老年人口比重过大,势必严重影响我国经济社会发展活力和国际竞争力。

所谓"人口红利期",是指一国人口生育率的迅速下降在造成人口老龄化加速的同时,少儿抚养比例迅速下降,劳动年龄人口比例上升,劳动年龄人口占总人口比重较大,在老年人口比例达到较高水平之前,将形成一个总抚养比小于50%,劳动力资源相对丰富、抚养负担轻、于经济发展十分有利的“黄金时期”,人口经济学家称之为“人口红利期”。中国的人口年龄结构就处在“人口红利期”的阶段,每年供给的劳动力总量约为1000万,劳动人口比例较高,保证了经济增长中的劳动力需求。由于人口老龄化高峰尚未到来,社会保障支出负担轻,财富积累速度比较快。劳动力资源丰富和成本优势已经使中国成为世界工厂和世界经济增长的引擎。在近20年里,人口红利对我国人均GDP增长的贡献率超过了四分之一(27%)。

逐步调整完善生育政策,有利于改善人口年龄结构。首先是延缓老龄化。目前调整生育政策,单独两孩出生人口虽然对于近中期的人口老龄化只有微弱的下降作用,但是对远期人口老龄化有显著的下降作用。虽然只会影响2074年以后的老年人口总量,但是会影响到人口老龄化水平,2030年会使老龄化水平从24.1%降到23.8%,2050年从34.1%降到32.8%,2100年从39.6%降到34.3%?;箍墒实痹黾永投炅淙丝谑?。今后15年,我国劳动力快速下降,而生育政策调整将使新增人口一定程度上补充了劳动年龄人口规模。经测算,实施单独两孩政策,预计每年多增加新生儿数量100200万,20301559岁劳动年龄人口数量从8.75亿增加到8.77亿,2050年从7.00亿增加到7.26亿,国家可以增加2600万劳动力。这项决策就是要有效应对和积极缓解人口结构性矛盾的长期影响,保持合理的劳动力数量和结构,延缓人口老龄化速度,将为转变经济发展方式、培育经济持续健康发展新优势,准备更为有利的人口条件。

第二,有利于社会和谐稳定发展

实行计划生育政策所取得的巨大成就,是亿万实行计划生育的家庭为了国家和民族的长远利益,牺牲了家庭利益所换来的。现行生育政策实施所产生的国家长远利益与群众生育意愿的矛盾,“大我”和“小我”的利益冲突,已经在一定程度上对社会和谐稳定产生了影响。随着经济社会发展和人民生活水平提高,我国城乡群众生育意愿发生明显变化,“多子多?!钡拇彻勰畹?,大多数家庭希望生育两个孩子,现行生育政策与家庭需求之间还存在适度调整的空间。

根据2011年的国内群众生育意愿调查,超过半数的受访者愿意生两孩,平均每个家庭的生育意愿为1.86个孩子;广西人口计生委近年的群众生育意愿调查,希望生育两孩的达66.96%;国家统计局的人口抽样调查显示,全国030岁人口中,独生子女只占同龄人口的29.30%(广西仅占17.63%),而这些独生子女中,领取了《独生子女父母光荣证》的全国只有出20.54%(广西只有10%),说明大多数的现有独生子女家庭还希望生育第二个孩子。

实施单独两孩政策后,政策性二孩覆盖率可以逐渐提高,能基本满足群众生育意愿,顺应人民群众的期待,有利于促进出生人口性别比平衡,提升家庭发展能力。能把现行部分生育行为中的二孩政策外转变为政策内,减少违法生育人群,有利于逐步实现国家政策与群众意愿的统一,促进社会和谐稳定。

根据《决定》的要求,要通过调整完善生育政策,逐步实现国家意志和群众意愿的统一,缩小城乡、地区、民族之间生育政策的差别,促进城乡统筹发展,促进出生人口性别比恢复正常水平。逐步调整完善生育政策,必将进一步彰显以人为本的理念,缓解国家长远利益与群众生育意愿的矛盾,可以在政策上避免出现“4-2-1”的家庭结构,避免出现“独二代”家庭,改善家庭人口结构,显著增强家庭抵御风险能力和养老照料功能,更好促进家庭幸福与社会和谐稳定。

第三,有利于促进人口长期均衡发展

调整完善生育政策,符合人口发展规律,有利于稳定适度低生育水平,减缓人口总量在达到峰值后过快下降的势头。

中国的总和生育率曾经高达7左右,人口增长率高达2.5%。上世纪90年代初,总和生育率下降到2.1以下,并随人们生育观念的转变继续下降,目前已降至1.51.6,低于人口更替水平。国家人口发展战略的研究曾经提出,未来一段时间中国的总和生育率(平均一对夫妇生育子女数)保持在1.8左右为宜,如果长期低于1.8,或长期在1.51.6水平上徘徊,过高或过低都不利于人口的长期、健康、均衡发展,不利于人口和经济、社会、资源、环境的协调发展。 

随着经济社会发展、国民收入增长、医疗卫生和社会保障制度趋于健全,特别是城镇化水平不断提高,妇女总和生育率还可能进一步下降。逐步调整完善目前的计划生育政策,使生育率向1.8靠拢,符合人口发展规律,有利于稳定适度低生育水平,减缓人口总量在达到峰值后过快下降的势头,有利于人口长期均衡发展和中华民族长远发展。

三、什么是单独两孩政策?

单独两孩政策是指一方是独生子女的夫妻可生育两个孩子的政策。按照国家有关规定,独生子女是指父母生育的唯一子女(含亲生子女、养子女和继子女)。即没有同父同母、同母异父、同父异母的兄弟姐妹,没有父母再婚后形成的继子女兄弟姐妹,没有父母收养形成的兄弟姐妹,或者由上述关系形成的合法生育的兄弟姐妹在生育下一代前均死亡的,以及法律法规规定的其他情形。

需要说明的是:

1、单独两孩不等于单独二胎,如果单独夫妻第一胎已经生育了两个及以上子女(如双胞胎或多胞胎),就不符合单独两孩政策了。根据2014113日广西壮族自治区第十二届人大常委会第八次会议新修订的《广西壮族自治区人口和计划生育条例》规定,我区从201431日起施行单独两孩政策。

2、我国的计划生育政策不等于一孩政策?!度丝谟爰苹ā返谑颂豕娑ǎ汗椅榷ㄏ中猩?,鼓励公民晚婚晚育,提倡一对夫妻生育一个子女;符合法律、法规规定条件的,可以要求安排生育第二个子女。具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。按照这一规定,各地人口与计划生育条例对再生育政策作出了具体规定。在中国大陆总人口中,只有35.9%的人口适用一胎政策;有19个省实行农村生育第一孩是女孩的可以生育第二孩政策,适用这一政策的占总人口的比例52.9%,统称一孩半政策;有5个省允许农村普遍生育两个孩子,占总人口的9.6%;部份省和地区可以生育2个以上孩子,占总人口的1.6%。目前,全国妇女总和生育率平均为1.51.6,广西的政策生育率1.57,表明事实上我国的计划生育政策不等于一孩政策。全国平均每对夫妻已经生育了1.5个孩子。

四、启动实施单独两孩政策后大家所关注的几个问题

1、会不会出现符合条件的夫妇扎堆生育,导致短期内出生人口大幅增长?

从全国来看,全国有1.5亿多户独生子女家庭,但符合单独两孩再生育条件的夫妇总量不是太大,全国单独一孩夫妇数量约为15002000, 预计每年多增加新生儿数量100200万。再加上单独两孩政策由各?。ㄊ?、区)根据当地实际情况,确定具体的启动时间,由于各地人口发展形势、工作基础有一定的差别,准备情况各不相同,各地启动实施政策会有时间差,因此,短期内不会出现出生人口大幅增长的问题。

例如广西,现有男方独生家庭42.42万,女方独生家庭30.84万,合计73.26万(含未育、已育一孩、已育两孩及多孩)。预测20142020年,广西实施单独两孩政策,原来的政策生育率1.57将调整为1.66,增加0.09,每年因此增加出生人数依次为:4.1万、7.3万、9.1万、6.7万、7.5万、6.2万、6.5万。增加出生人口总数约为47.4万,平均每年增加6.77万。

2013年广西总和生育率评估为1.85,由此可以看到:广西当前的人口出生符合政策生育率只有84.86%,意味着每年出生人口中有15%以上为政策外生育,人数达11万左右,事实上农村已经普遍生育了二孩。

由于实施了单独两孩政策,可以满足了部分群众生育两孩的意愿,如果各级政府进一步加强计划生育政策的宣传教育和管理,控制好政策外生育,完全可以化解由于实施单独两孩政策后可能出现的导致短期内出生人口大幅增长问题。

但是,符合单独两孩再生育条件人数较多的地区要注意防止这个问题。这些地区可以采取倡导合理生育间隔、优先安排年龄较大的单独夫妇再生育、做好再生育审批等,防止出生堆积。国家将根据“十二五”人口发展规划、近年出生人口变动情况以及单独两孩政策启动实施情况,编制年度人口计划,加强引导调控,确保出生人口控制在合理范围之内,防止发生大的波动。

2、会不会对我国粮食安全以及卫生、教育、就业等基本公共服务带来大的压力?

我国粮食安全以及基本公共服务资源配置规划,均是以2020年总人口14.3亿人、2033年前后总人口峰值15亿左右作为基数制定的。据预测,政策调整后,全国每年出生人口不会有太大的增加,到2020年总人口将明显低于14.3亿,峰值总人口也将大大低于15亿(2030年达到峰值14.53亿,峰值时间推迟4年,但峰值人口增加1500万人)。另外,实施单独两孩政策后,近几年出生人口虽然会有所增加,但仅相当于2000年前后的出生人口规模(约1800万)。我们可以有把握地说,启动实施单独两孩政策不会给粮食安全以及卫生、教育、就业等基本公共服务带来大的压力。

3、为什么现阶段不能实施普遍可以生育两个孩子的政策?

中央《决定》发布后,随着单独两孩政策在各省的逐步实施,满足了部分群众的生育意愿,顺应了人民群众的期待。但也有不少人提出政策调整的力度还不够大,希望现阶段就实施普遍两孩政策。国家有关部门对此组织开展了大量的研究论证,认为现阶段我国是人口大国、人口基数大、资源相对不足的基本国情没有根本改变,稳定低生育水平压力依然存在。

目前,全国妇女总和生育率平均为1.51.6,仍保持较高的自然增长率(5‰),每年出生人口在1600万左右(广西80万),全国总人口仍以每年 700万(广西45万)左右的速度在增长。单独两孩政策实施将使我国总和生育率有一个相对显著地回升,虽然今后几年回升可能比较快,最高点可能超过1.8,但累计效应释放后,生育率会波动在1.61.7左右。由于生育政策的放开调整会有一个群众生育意愿压抑了很长时间所形成的生育势能的累积效应,生育势能累积效应的释放应是一个逐步缓释的过程,不能一步到位,要着眼长远。如果现阶段就实施普遍两孩政策,短期的累积效应释放会使生育率大幅上升,将引起出生人口大幅波动,出现较严重的出生堆积,大大突破更替水平,出生量和人口总量也会大幅度提高,使少儿抚养比大幅上升,人口红利期缩短,给卫生、教育、就业等各项基本公共服务带来很大的压力,不利于人口与经济社会协调发展。长期看,将形成周期性出生人口波动,总人口持续增长,人口峰值推迟到来,影响人口发展远景规划目标的实现,给我国经济社会发展带来不利影响。所以,目前我国的人口发展还不具备大幅放开生育的条件和空间。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出:要“坚持计划生育的基本国策,启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策,逐步调整完善生育政策,促进人口长期均衡发展?!鄙叩牡髡匦氪庸业某て诜⒄拐铰猿龇?,实行审慎的、负责任的步骤和措施,要稳妥扎实、有序推进。要根据群众的生育意愿和要求,逐步调整完善生育政策,择机实施普遍两孩政策,确保政策的调整实施过程风险可控,确保生育水平不出现大的波动,努力做到人口与经济、社会、资源、环境的协调与可持续长期均衡发展。

五、调整完善生育政策不等于放松计划生育工作

针对此次调整完善生育政策,社会上有一种说法是计划生育工作要放松了。需要明确指出的是,调整完善生育政策并不意味着计划生育基本国策将发生改变。实施单独两孩政策,是在人口数量得以控制之后进一步完善人口结构,在宏观上,调节人口发展的速度、素质、结构等,以便人口发展与经济社会和资源环境相互适应;在微观上,规范家庭生育行为,调节家庭生育孩子的数量以实现宏观人口总体平衡。当前,我国人口众多的基本国情没有根本改变,人口对经济、社会、资源、环境的压力将长期存在,统筹解决人口问题、实现人口长期均衡发展的任务还十分艰巨,人口问题始终是影响我国全面协调可持续发展的重大问题,是影响经济社会发展的重要因素。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调指出:要“坚持计划生育的基本国策?!彼哉呖梢缘髡?,国策不能动摇,计划生育的基本国策必须长期坚持,计划生育工作必须长抓不懈。要稳妥扎实有序推进调整完善生育政策,促进人口长期均衡发展。对此,各级干部和群众必须有清醒和正确的认识。

 



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